(2002年8月7日)
什么是计划生育合同？计划生育合同在贯彻落实《人口与计划生育法》中的地位和作用如何？实施合同管理应注意哪些问题？这些既是大家关心的问题，也是必须认真加以研究的问题。张维庆主任的这次讲话，从理论与实践结合的基础上对计划生育合同管理进行了阐述，可供各地在进一步规范计划生育合同管理工作时参考。
──编者
20世纪80年代末90年代初，一些地方在实行计划生育工作经常化管理过程中，积极探索形成计划生育合同管理制度。近十年来，各地普遍推行了这一制度，并作为加强计划生育管理与服务工作的一项有效措施。《人口与计划生育法》颁布后，各省(区、市)计生委在学习贯彻《人口与计划生育法》、修订地方人口与计划生育法规工作中，提出应如何认识计划生育合同，如何在生育过程控制中进一步发挥计划生育合同管理作用的问题。对这个问题，我谈几点意见，供同志们参考。?オ?
一、计划生育合同管理在计划生育工作中发挥了重要作用??
计划生育合同，是基层人民政府、基层计划生育机构、计划生育技术服务机构或村(居)民委员会与公民、法人或其他组织关于计划生育方面的约定(包括合同、协议、责任书等)。计划生育合同把双方在《人口与计划生育法》、地方计划生育法规中所规定的计划生育义务和应享有的权利，通过协议的形式具体落实到计划生育工作部门、负有管理义务的机关、企事业单位和已婚育龄夫妇，使计划生育工作人员增强依法行政意识和为育龄群众服务的观念，负有管理义务的机关、企事业单位更好地履行其义务，育龄群众在自觉、自愿的基础上实行计划生育。
多年来，计划生育合同在控制人口过快增长，确保人口计划完成，实现计划生育工作依法管理的过程中，特别是在实现由孕后补救向孕前服务转变，由突击活动向经常工作转变，由少数人做多数人的工作向群众自我教育、自我服务、自我管理转变的过程中，起到了不可低估的作用。
2002年9月1日，《人口与计划生育法》就要实施了。《人口与计划生育法》的颁布实施，将计划生育基本国策确定为国家的法律制度，结束了长期以来依据政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史。由于我国地区之间各方面情况的差异很大，国家立法不可能解决地方人口与计划生育工作中的所有问题。所以，人口与计划生育国家立法在坚持法制统一的原则下，又要给地方立法留有一定空间，由地方因地制宜地作出具体规定。加强对生育过程的控制，是控制人口过快增长，实现人口与计划生育目标管理的重要手段。
《人口与计划生育法》对生育过程控制从多方面作了规定：一是地方各级政府要采取有效措施，保障公民享有计划生育技术服务，建立、健全计划生育服务网络；二是计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传，对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务；三是计划生育服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施；四是育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导，预防和减少非意愿妊娠等。法律中这些原则规定，都给地方立法留下了空间，各地都可以在不违背国家法律的前提下将其具体化。
有的地方特别是一些计划生育工作难度还比较大的地方的同志担心，上述这些规定并不能完全解决生育过程控制问题，总希望把过去某些强制性的做法法制化，认为有“法”反而“没法儿”，没“法”还有点“法儿”(办法)。我认为，这种观点是不对的。我们不能再单纯靠行政强制手段来推行计划生育工作。比较有效的方式是通过计划生育合同管理达到对生育过程管理的目的。
目前，在计划生育合同管理中，有的是基层人民政府同育龄群众签订的，有的地方是村(居)民委员会同群众签订的。基层人民政府、计划生育行政部门同群众签订合同，可以更加明确双方的权利义务；计划生育技术服务机构同群众签订合同，可以很好地落实《人口与计划生育法》规定的计划生育技术服务机构的职责和公民的义务；村(居)民委员会同群众签订合同，可以发挥村(居)民自治的作用，把计划生育管理与服务同村(居)民自治有机地结合起来。不管计划生育合同是基层人民政府、计划生育行政部门、计划生育技术服务机构还是村(居)民委员会同群众签订，只要是有利于贯彻落实《人口与计划生育法》，有利于做好计划生育管理与服务工作，提高计划生育依法行政水平，各地都可以结合自己的实际情况去实践、去探索。
二、在订立计划生育合同时应注意遵守几项原则??
各地在实行计划生育管理时，要特别注意遵守以下几条原则：??
(一)法制统一的原则。计划生育合同的内容要符合国家法律、法规的规定。国家法律、法规已作出规定的，要按照法律、法规的规定设定合同条款；国家法律、法规没有作出规定的，其内容要符合宪法的原则精神。
(二)坚持协议双方权利与义务相一致的原则。公民有实行计划生育的义务，也同时享有法定的权利；计划生育行政机关有依法管理计划生育工作的权利，也有为育龄群众提供服务的义务。由于计划生育合同通常是由行政机关依据法律、法规的规定提出合同条款，行政管理相对人就条款内容表示承诺，双方达成协议。因此，计划生育行政机关在设立合同条款时，更应注意双方权利与义务的统一性。合同的内容既要明确公民履行计划生育的义务，又要有保护公民实行计划生育的合法权益的规定；既要规定计划生育行政机关依法行政的权力，又要规定为育龄群众提供服务的义务和违法行政应承担的责任，避免对公民规定义务多、对行政机关规定权力多的倾向。??
(三)坚持公平、自愿、协商的原则。签订计划生育合同，要在协议双方自愿的基础上进行。要把签订计划生育合同的过程，作为向群众进行计划生育宣传教育的过程。把思想教育工作做在签订合同之前，避免强制育龄群众签订合同的现象发生，更不允许因未签订计划生育合同而对群众任意罚款。
要注意增强广大育龄群众的参与意识，做好思想发动工作。有的地方在签订计划生育合同时建立了“三不签”制度，即不入户见人不签，本人不同意不签，不做谈话笔录不签。这个做法值得推广。计划生育合同一经签订，政府、计划生育部门要带头履行合同，为育龄群众提供优质的计划生育服务；一旦违约，要主动承担违约责任。
三、进一步规范计划生育合同管理制度，提高计划生育工作水平
随着计划生育工作的深入发展，要使计划生育合同不仅作为完成人口控制计划、稳定低生育水平的手段，而且成为贯彻落实《人口与计划生育法》，实现计划生育依法管理，密切党群干群关系的有效措施，必须进一步完善和规范计划生育合同管理制度：??
(一)关于计划生育合同保证金。过去，有的地方在订立计划生育合同的同时，还要收取一定数量的保证金。鉴于我国目前法律法规中没有关于收取合同保证金的规定，为了减轻农民负担，实现依法行政，收取计划生育保证金的地方应当取消保证金(或押金)。取消保证金时，要把过去收取的保证金连同利息清理返还给群众。安徽省政府已经明令取消计划生育保证金。浙江省计生委也已印发《关于进一步推进和规范计划生育合同管理的指导性意见》，规定用合同违约金取代保证金或押金，并对违约金的最高数额作出了规定。用违约金取代保证金或押金，这种做法值得各地借鉴。
各地在订立合同时，可以按照法律规定设立违约责任追究条款；同时通过违约金的形式，将事先收取变为事后收取，把向多数群众收取变为向个别人收取，更容易被广大人民群众接受和理解。当然，计划生育设立违约责任追究条款，要符合法律、法规的规定，设立的项目不宜过多，规定的违约数额要适度。不得在合同中乱设处罚条款，不得借计划生育合同乱收费、乱罚款。??
(二)有的地方要求计划生育合同必须公证，我认为，计划生育合同具有一般合同的属性，合同一经双方当事人签字，即产生法律约束力，双方都应自觉遵守，履行自己应尽的义务，双方违反合同的规定，都应承担违约责任。计划生育合同是否公证，取决于双方当事人的意志和是否协商一致。育龄群众要求公证的，可以进行公证；育龄群众不要求公证的，不必强行公证，以切实减轻农民的负担，减轻基层计划生育工作的压力。
(三)合同不得规定强迫命令的内容。各地要对计划生育合同进行一次认真的清理，纠正与国家法律、地方性法规相抵触的规定，尽量增加为育龄群众服务的条款，保证计划生育合同内容的合法性和合理性。??
(四)计划生育合同的种类不宜过多。合同中要对乡(镇)人民政府、计划生育技术服务机构、村(居)民委员会等在计划生育工作中的具体责任与义务予以明确。要把签订计划生育合同同村(居)民自治、订立村规民约结合起来，启发群众自我教育、自我服务、自我管理，以使计划生育合同真正成为群众欢迎的好形式，切实提高工作水平，推动计划生育工作的开展。??
(五)对计划生育合同管理要实行分类指导。工作基础相对比较薄弱的地方，应当利用合同的形式加强对生育过程的控制，推动计划生育工作走上依法管理的轨道；计划生育工作基础比较好的地方，可以减少合同的种类和签订合同的人群；群众生育观念已基本转变，“三为主”方针贯彻落实较好的地方，可以逐渐取消计划生育合同。
