南京市人口计生委苗志坚
[摘要] 流动人口计划生育基本公共服务均等化，是在政府主导下，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，为稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进城乡协调发展和维护流动人口计划生育合法权益，满足流动人口计划生育、生殖健康、家庭保健需求，提供基本而有保障的计划生育基本公共服务或产品为主要目标的机构设置和制度安排。本文运用江苏省暨南京市流动人口计划生育基本公共服务体系建设的实践经验和理论成果，研究和探讨了流动人口计划生育基本公共服务均等化的概念与内含、目标与分类、存在问题、机制建设、政策建议等内容，以期对全省城市流动人口计划生育基本公共服务均等化的创新与发展起到借鉴和参考作用。
[关键词] 流动人口；计划生育； 基本公共服务；均等化
党的十七大报告明确提出，要注重和实现基本公共服务均等化。流动人口计划生育基本公共服务均等化，是国家基本公共服务均等化的组成部分。积极推进流动人口计划生育基本公共服务均等化,对于完成新时期的目标任务，统筹解决人口问题，缩小城乡发展差距，维护流动人口合法权益,促进人口与经济社会协调和可持续发展，具有十分重要的意义。如何深刻认识流动人口计划生育基本公共服务均等化，本文从以下十个方面进行思考。
一、流动人口计划生育基本公共服务均等化的概念及内涵
推进基本公共服务均等化，既是政府的基本责任，也是公民的基本权利，它体现了社会公平与发展的必然内涵。流动人口计划生育基本公共服务均等化，是在政府主导下，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，为稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进城乡协调发展和维护流动人口计划生育合法权益，满足流动人口计划生育、生殖健康、家庭保健需求，提供基本而有保障的计划生育基本公共服务或产品为主要目标的机构设置和制度安排。
流动人口计划生育基本公共服务均等化，是根据经济社会发展阶段和总体水平，建立在一定的公共财政能力和社会共识基础上，为实现流动人口计划生育特定的公共利益，为维护流动人口最基本的生育权和生殖健康权所必须提供的公共服务。流动人口计划生育基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域，尽可能使流动人口与城市居民一样，享有同样的计划生育权益，享受水平大致相当的计划生育基
本公共服务。流动人口计划生育基本公共服务均等化，并不是强调所有流动人口都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障流动人口享有一定标准的计划生育基本公共服务。
二、流动人口计划生育基本公共服务的分类与范围
改革开放30年以来，全省人口和计划生育事业快速发展，多项计划生育基本公共服务指标位居全国前列。认真总结全省流动人口计划生育基本公共服务体系建设经验，综合考虑全省人口经济社会协调发展的需求，统筹规划流动人口计划生育基本公共服务均等化的发展目标，本文将流动人口计划生育基本公共服务的范围确定为四大类二十六项内容：
（一）政策咨询与服务类。包括法规政策咨询，《婚育证明》办理，《生育联系卡》办理﹙含符合政策的一孩生育和再生育﹚，病残儿医学鉴定，再生育审批，节育并发症鉴定，计划生育法律援助，计划生育、生殖健康和家庭保健科普宣传、教育、咨询等八项。
（二）技术咨询与服务类。包括婚前医学检查，避孕节育医学检查，孕前优生医学检测，计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断治疗，施行避孕节育手术和输卵(精)管结扎复通手术，放置和取出宫内节育器，早期人工终止妊娠术，提供避孕药具及相关的指
导、咨询、随访等八项。
（三）奖励优待类。包括独生子女父母奖励，城镇退休职工计划
生育一次性奖励，农村计划生育家庭奖励，落实长效节育措施奖励，晚婚晚育假，节育手术假等六项。
（四）社会保障类。包括生育保险，独生子女保险，城乡计划生育特别扶助，城乡计划生育困难家庭扶助等四项。
三、流动人口计划生育基本公共服务均等化的总体目标
到2020年，全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的流动人口计划生育基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间计划生育基本公共服务制度的统一、标准和规范，全省流动人口与城市居民平等享有计划生育基本公共服务。力争做到率先实现流动人口计划生育基本公共服务普遍覆盖，率先建立城乡统一的流动人口计划生育基本公共服务体制，率先实现省内各地区流动人口计划生育基本公共服务财政能力均等化，率先建立流动人口计划生育基本公共服务多元化供给机制，流动人口计划生育基本公共服务水平在全国位居前列。在确定最终目标的基础上，分三个阶段推进：
——2010-2011年：大力推进人口和计划生育基本公共服务体系建设全覆盖工作。制定和下发《全面推进流动人口计划生育基本公共服务均等化工作的意见》，明确目标任务，落实政策措施，重点调整省和地方各级财政人口和计划生育事业经费的支出结构，加大对流动人口基本公共服务体系建设的投入力度，建立和完善覆盖城乡的流动人口计划生育基本公共服务体系。
——2012-2015年：基本实现地区性流动人口计划生育基本公共服务均等化。建立全省统一的城乡人口和计划生育基本公共服务体制，完善省对市县的转移支付制度，加大对流入人口较多城市的支持，平衡和缩小地区性财政负担差异，使流动人口全面纳入城乡人口和计划生育基本公共服务体系，基本实现地区性流动人口计划生育基本公共服务均等化。
——2016-2020年，总体实现全省流动人口计划生育基本公共服务均等化。在城乡和地区制度差别基本消除的基础上，最终建立相对完善的现代流动人口计划生育基本公共服务制度体系，在全省范围内总体实现流动人口计划生育基本公共服务均等化。
四、城市流动人口计划生育基本公共服务的基础设施建设
社区在城市管理服务中的基础性地位，决定了城市流动人口计划生育基本公共服务的基础设施建设的重点应当放在社区。目前，我省城市社区流动人口计划生育基本公共服务基础设施有了一定的基础，但是总体水平不高，发展很不平衡，难以满足广大流动人口的需求。为此，必须从实际出发，遵循“功能完备、布局合理、特色明显、科学规范、优质高效”的发展思路，统筹规划、因地制宜、分类指导、重点突破，稳步推进城市社区流动人口计划生育基本公共服务基础设施建设。
（一）以规划为先导，推进流动人口计划生育基本公共服务基础设施建设。城市政府应当根据国家人口计生委关于进一步加强基层人口和计划生育服务体系建设的意见精神，研究制定城市流动人口计划生育基本公共服务基础设施建设的总体方案，纳入城市国民经济和社会发展规划。通过规划的编制，明确建设目标和重点，完善相关政策措施，推进体制机制转换，合理整合和配置公共服务资源，促进城市流动人口计划生育基本公共服务全面、可持续地发展。
（二）确定配套标准，规范流动人口计划生育基本公共服务基础设施建设。统一配套和建设标准，建立四级人口和计划生育公共服务设施体系。市、区分别建立流动人口计划生育服务中心，街道和社区分别建立流动人口计划生育服务站﹙室﹚。根据社区服务资源配置和群众服务需要的实际，合理调配办公用房和服务设备；从便民利民的原则出发，安排和布置服务场所和周边环境；通过项目示范，引导和规范建设，确保城市流动人口计划生育公共服务基础设施建设落实到位。
（三）坚持融入整合，完善流动人口计划生育公共服务基础设施建设。经过多年的努力，各地城市初步建立了以行政服务中心、卫生服务中心、文化活动中心等社区流动人口计划生育公共服务设施。因此，城市流动人口计划生育公共服务基础设施建设，应当遵循“不为所有，但为所用”的原则，在“融入”中求突破，在“整合”中求发展。一是依托区、街道行政服务中心和社区公共服务站，建立流动人口计划生育公共事务受理窗口，实现“一门式”前台服务。二是依托社区卫生服务中心，建立流动人口计划生育技术服务平台。三是依托社区文化活动中心，建立为流动人口服务的人口学校、会员之家、新家庭文化屋、便民维权服务站、生殖健康咨询指导室、宣传公示栏等服务场所。
五、城市流动人口计划生育公共服务机构的职能建设
根据新时期城市人口和计划生育综合改革的形势和要求，城市流动人口计划生育基本公共服务机构，作为城市公共服务的事业单位或中介组织，应当在市、区、街道人口计生行政管理部门的指导下，承担宣传教育、政策咨询、行政受理、信息管理、技术服务、药具发放等“六位一体”综合服务职能。其主要内容为：
（一）宣传教育。积极开展群众性宣传教育，广泛宣传人口和计划生育相关政策法规知识、人口国情知识，普及计划生育、生殖健康和家庭保健知识，引导流动人口育龄群众树立文明进步的婚育观念，自觉规范婚育行为和生活方式。
（二）行政受理。根据人口计生行政管理部门的委托，开展流动人口计划生育法规政策的咨询服务，承担有关再生育申请、计划生育奖励扶助、免费计划生育技术服务、社会抚养费征收、并发症鉴定申请、流动人口计划生育服务管理等具体行政事务的前台受理工作。
（三）人员培训。采取轮训、进修和入职认证等方式，分级对基层流动人口计划生育服务人员进行专项技能、服务规范、知识更新等培训和指导，不断提高依法执业能力、优质服务能力、宣传咨询能力、群众工作能力。
（四）信息管理。协助人口计生行政管理部门，定期采集、核实、录入、更新和统计流动人口计划生育服务管理信息；综合运用各类信息，评估工作质量、分析群众需求、提供决策依据、引导服务管理；推进信息资源共享，提高优质服务与科学管理水平。
（五）技术服务。以流动人口已婚育龄群众为主要对象，开展计划生育基本项目的免费服务和优生促进、生殖道感染综合防治、宫颈癌早期筛查、预防艾滋病等生殖健康服务。在有条件的地方，逐步开展家庭健康营养指导、婴幼儿父母教育、青少年心理疏导、抗衰老等家庭保健服务。
（六）药具发放。加强避孕药具管理，严格质量检查，合理调配库存，保障供应发放。为流动人口育龄群众知情选择安全、有效、适宜的避孕方法提供指导，定期进行随访服务，及时做好药具使用效果和副反应信息的反馈工作。大力推广使用安全套，提高在社区的覆盖面和使用率。
六、城市流动人口计划生育公共服务均等化的制度建设
城市流动人口计划生育基本公共服务均等化的制度建设，要打破单纯的行政服务模式，从流动人口计划生育工作“面向基层、深入社
区、服务家庭、方便群众”的要求出发，明确指导原则，通过改革创新，建立宣传教育、行政受理、政策咨询、技术服务、奖励扶助、基础建设、经费保障、公众参与、社会合作、考核评估等制度体系，确保城市流动人口计划生育基本公共服务体系的高效运作。从城市流动人口计划生育基本公共服务均等化的制度保障目标上进行思考，有六个要点应当加以集中关注。
（一）公开透明。全面公开流动人口计划生育法规政策、办事程序、审核标准、便民维权等内容，并对受理规则、办事流程、承诺时限等作出详细规定，提高计划生育基本公共服务的透明度，切实维护流动人口计划生育的知情权、参与权和监督权。
（二）标准规范。统一城市流动人口计划生育公共服务机构名称、外部形象、功能部局、服务形式、基础设施等，制定服务规则和标准，为公众提供规范的流动人口计划生育基本公共服务。
（三）效益提高。实行流动人口计划生育基本公共服务事项的重组，重新设计业务流程，减少办事环节，简化办事流程，改善服务质量，提高服务绩效，方便快捷地提供流动人口计划生育基本公共服务。
（四）回应快速。通过窗口接待和受理，了解和掌握公众对城市流动人口计划生育基本公共服务的意见和建议，并对求助和投诉做出快速有效的回应，及时解决存在的问题。
（五）服务综合。合理整合人口计生部门的行政资源和服务机构的业务资源，提供“一站式”服务，科学实施专项受理和全程代理。
鼓励根据实际需要，创新服务形式，采取面对面指导、电话咨询、网上交流、电化教育、宣传品展示等，增强城市流动人口计划生育基本公共服务的综合性、针对性和连续性。
（六）网络运行。加快流动人口计划生育信息化建设和电子政务化建设，扩大网上计划生育基本公共服务范围，构建公众与政府之间互动的信息平台，逐步实现城市流动人口计划生育基本公共服务的网络化和信息化。
七、城市流动人口计划生育基本公共服务均等化的协作机制建设
城市流动人口计划生育基本公共服务均等化是一个复杂的社会系统工程，它离不开各相关人口管理职能部门的协作与配合。城市政府要按照资源共享、优势互补的原则，围绕婚姻登记、围孕保健、优生促进、生育保险、避孕节育、出生登记等环节，加强部门的合作，建立跨部门、跨系统的婚育同步服务管理协作机制，努力提高城市流动人口计划生育基本公共服务水平。
（一）加强与卫生部门的合作。指导各级流动人口计划生育公共服务机构，加强与医疗保健服务机构的合作，充分整合区域医疗卫生资源，将计划生育技术服务工作纳入社区服务范畴，为流动人口提供安全、及时、快捷的婚前检查、避孕节育、优生优育和生殖保健等服务。
（二）加强与民政部门的合作。充分利用社区民政服务机构的资源，在开展婚姻登记、婚前教育、社会救助、城镇低保等服务中，优
先照顾和扶持实行计划生育的流动人口家庭。
（三）加强与宣传教育部门的合作。依托社区文化教育阵地，举办专题讲座和培训，普及计划生育、生殖健康、家庭保健科学知识。组织流动人口计划生育文艺演出进社区，丰富社区群众的文化活动。充分发挥社区幼教资源优势和社区人口计生网络优势，有组织地开展0-3岁婴幼儿早期服务。
（四）加强与公安部门的合作。及时与公安部门沟通人口出生登记相关信息，提供有关人口信息查询和户籍资料。建立社区公安协管员与人口计生专干的协作机制，加强流动人口计划生育服务管理工作。
（五）加强与劳动保障部门的合作。在生育保险、职业培训、劳动就业等公共服务中，优先为实行计划生育的流动人口家庭成员提供社会保障，协助人口计生部门做好流动人口的计划生育服务管理工作。
八、城市流动人口计划生育公共服务均等化的信息化建设
“十二五”是全面加强城市流动人口计划生育公共服务信息化建设的关键时期。城市政府应当在城市信息化建设总体规划中，理清城市流动人口计划生育公共服务信息化建设的基本思路和制度框架，全面推动城市流动人口计划生育公共服务信息化建设。
（一）建立统一的城市电子政务网络平台。立足城市电子政务发展全局，坚持城市电子政务信息网络集约化发展模式，充分整合和利用各级政府和相关部门现有的网络、信息、设备等资源，建成统一的城市电子政务网络系统和政务信息资源共享与交换体系，完善“在线受理、状态查询、结果反馈”等互动功能，逐步实现整个城市电子政务网络平台服务体系的现代化。
（二） 建立城市流动人口宏观管理与决策信息系统。有效整合人口计生、统计、公安、劳动与社会保障、民政、卫生等部门相关信息网络资源，建立流动人口数据的快速采集、动态监测和系统分析系统，初步形成城市流动人口发展的辅助决策体系，为城市流动人口基础信息库等相关重点电子政务建设提供必要的信息支持，提高城市流动人口服务管理的科学决策水平。
（三）建立城市流动人口计划生育服务管理信息系统。从城市流动人口计划生育工作的实际需要出发，在充分整合、改进育龄妇女信息系统（WIS）的基础上，建立以全员流口人口信息为基础，融宣传教育、政策法规、技术服务、规划统计、协会工作、药具管理、电子办公为一体，具有流动人口计划生育综合服务和管理业务功能的“城市流动人口计划生育服务管理信息系统”，形成流动人口计划生育基本公共服务的技术支撑体系。
（四）进一步完善面向公众的门户网站和内部办公信息系统。市、区人口计生部门要积极开发和建设基于互联网的流动人口计划生育门户网站（网页、栏目），逐步建立网上办事窗口，受理公众事务，促进政务公开。加强人口计生部门内部局域网建设，实现机关内部公
文、信息、会议、查询、通报、督办等主要办公业务的数字化和网络化。
（五）建立流动人口信息化标准体系和安全保障体系。严格执行国家电子政务建设标准，积极推进流动人口计划生育信息系统标准化建设，研究制定相关的技术标准和规范，不断完善流动人口计划生育信息化标准体系和质量保障体系。积极与相关部门协调，联合制定共享交换规则和标准，建立信息共享制度。建立健全信息质量保障体系，切实提高源头信息的质量。建立安全策略、安全管理和安全技术三位一体的信息安全体系，切实加强流动人口信息安全管理。
九、城市流动人口计划生育公共服务均等化提供模式的研究
实际上，一个行之有效的城市流动人口计划生育基本公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，并充分利用社会资源以提高流动人口计划生育基本公共服务的覆盖面。要积极探索和创新城市流动人口计划生育基本公共服务的多元化运作模式，注重调动社会资源，通过政府购买服务等方式，积极鼓励、培育和支持非政府组织参与城市流动人口计划生育基本公共服务。
目前，城市流动人口计划生育基本公共服务的提供主要包括政府提供、市场提供和社会提供三种模式。其中市场提供模式又包括服务承包、定向票证、专项基金等形式。
（一）服务承包（购买服务）。服务承包是介于政府直接提供服务和市场提供服务之间的一种折中方式，即政府负责制定政策和安排
资金，通过合同形式将提供服务的责任交给独立的举办机构，这些机构可以是经济社会组织或其他非政府组织。在城市流动人口计划生育技术服务中，政府以合同的形式，将流动人口计划生育技术服务委托给医疗保健服务机构，由它们来提供服务，这种方法通常又被称之为购买服务。其目的最初只是为了寻求一种提供服务的不同模式，但随着实践的发展，购买服务逐渐成为政府发挥主导作用的基本方式之一，从而使政府与非政府组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。
（二）定向票证。定向票证是指带有现金性质的兑换券，它的特征是将现金以定向票证的形式发给个人，由个人在指定金额内定向选择购买所需要服务或产品，其目的是鼓励他们对特定服务和产品的消费，并且能够限制政府投入资金的用途。如资助流动人口计划生育贫困家庭的福利券、生殖保健服务的优惠券等。定向票证与专项基金不同，它允许消费者在定向市场上自由地选择。通常情况下，“第三方付款”的公共服务，也被认为是一种定向票证模式，因为这种方案的受益者可以选择自己合意的服务提供者。定向票证形式在公共服务提供中引入竞争机制，由消费者选择服务提供者，从而降低服务成本和价格，提高服务质量。
（三）专项基金。指政府为保障公民获得一些最基本的服务而通过补助制度以降低其服务收费的办法。如人口基金、生育保险、独生子女保险等。具体来说，专项基金是政府对社会公共服务提供者或公 共服务受益者提供的补贴，目的是使公共服务受益者能够用得起这些服务。一般来说，专项基金的使用要求社会公共服务提供者或公共服务受益者必须先行筹措部分配套资金，而政府则对其施行一定比例的补贴。其优点是，充分利用政府与非政府组织双方的资源开展公共服务，从而扩大服务的规模，使更多的人得到帮助。
十、关于推进全省流动人口基本公共服务均等化的几点建议
当前，流动人口计划生育基本公共服务均等化存在的主要问题是“三个缺乏”，即流动人口计划生育基本公共服务的缺乏标准和制度，流动人口计划生育基本公共服务缺乏专项经费，流动人口计划生育基本公共服务缺乏社会组织的广泛参与。为此，本文提出以下建议：
（一）制定全省流动人口计划生育基本公共服务均等化的制度框架。编制详细的发展规划，明确全省流动人口计划生育基本公共服务均等化的范围、种类、标准，包括基础设施、人员配备以及相关财政投入标准，并在此基础上建立和完善适应我省流动人口计划生育基本公共服务均等化的制度框架，为实现全省流动人口计划生育基本公共服务均等化奠定基础。
（二）加强财政投入是推进流动人口计划生育基本公共服务均等化的保障。明确省与地方各级政府在提供流动人口计划生育基本公共服务方面的事权，建立和完善与之相匹配的流动人口计划生育基本公共服务均等化的公共财政制度。加大省级财政转移支付的力度，重点
支持流入人口较多城市，平衡城市之间财政支付的差异，提高各地区流动人口计划生育基本公共服务均等化水平。
（三）坚持政府主导是推进流动人口计划生育基本公共服务均等化的前提。省和地方各级政府是推进流动人口计划生育基本公共服务均等化的责任主体，要强化全局观念，按照其事权范围，承担应尽的责任，在规划制定、资金筹措、项目实施等各个环节，既要认真履行职责，又要主动沟通协调，共同推进流动人口计划生育基本公共服务均等化。
（四）建立流动人口计划生育基本公共服务均等化的社会参与机制。充分发挥社区与社会组织灵活、多样、自发等优势作用，满足社会成员多样性和多层次的需求，推进社会公益事业的发展。要鼓励和引导社会组织广泛参与，努力实现流动人口计划生育基本公共服务投入和效益的最大化，努力为流动人口提供方便、快捷、高效的计划生育基本公共服务。
参考文献：
在国家东部地区计划生育优质服务暨服务体系建设座谈会上的讲话。国家人口计生委李斌（2008.4）。
北京市社会管理和公共服务面临的主要问题及对策研究。北京市民政局 北京师范大学（2006．6）。
广东省基本公共服务均等化规划纲要。粤府〔2009〕153号。
